Les auditeurs ont constaté que
les autorités nationales suisses ne veillent pas à ce que les
agences locales contrôlent assez souvent les entreprises
alimentaires. L'audit a eu lieu en mars et avril 2022 et cinq
recommandations avec
diffétentes priorités ont
été formulées.
Objectif et questions d’audit
Le Contrôle fédéral des
finances (CDF) a examiné l’efficacité et l’étendue de la
surveillance exercée par l’OSAV dans le domaine des denrées
alimentaires, en tenant compte de la dimension cantonale et des bases
légales. Cet audit ne couvre pas les activités de surveillance
liées aux contrôles aux frontières et aux contrôles vétérinaires.
Il répond spécifiquement aux questions suivantes :
1. La surveillance exercée par
l'OSAV sur les autorités cantonales d'exécution en matière de
contrôle des denrées alimentaires à l’intérieur du pays
est-elle appropriée ?
2. La surveillance de l'OSAV en
matière de contrôle des denrées alimentaires à l’intérieur du
pays produit-elle les effets nécessaires sur les autorités
cantonales d’exécution ?
En résumé
La sécurité alimentaire
implique une multitude d’acteurs. Quelque 136 000 entreprises
actives dans l’industrie et la production alimentaire doivent
s’assurer que leurs marchandises respectent les exigences légales
et ne présentent aucun danger pour la santé des consommateurs et
des consommatrices. Ces sociétés ont un devoir d’autocontrôle.
Du côté des autorités, celles-ci sont chargées des contrôles
officiels selon les risques. Les chimistes cantonaux sont
responsables de conduire ces contrôles. Ils effectuent environ 40
000 contrôles d’entreprises par année. L’Office fédéral de la
sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) avec
l’appui de l’Unité fédérale pour la chaîne agroalimentaire
(UCAL) a pour mission de surveiller et de coordonner l’exécution
de la législation en la matière.
Le Contrôle fédéral des
finances (CDF) a examiné l’efficacité et l’étendue de la
surveillance de l’OSAV dans le domaine des denrées alimentaires.
Il s’est concentré sur la surveillance auprès des autorités
cantonales d’exécution et ses effets. L’OSAV est attentif à
coordonner l’exécution de la législation sur les denrées
alimentaires et à promouvoir la collaboration entre les différentes
parties prenantes. Il émet des directives, s’implique dans la
formation du personnel de contrôle et coordonne les mesures en cas
de risques liés à la sécurité alimentaire. L’unité de doctrine
entre les autorités cantonales d’exécution pourrait cependant
encore être améliorée par le développement d’outils communs.
L’approche de surveillance de l’OSAV, basée sur des audits et
des enquêtes de l’UCAL, s’intéresse à des thématiques de
sécurité alimentaire de manière globale en Suisse plutôt qu’à
des problématiques de mise en œuvre au niveau régional. L’OSAV
ne s’assure par exemple pas que les intervalles de contrôles
officiels d’entreprises prescrits soient respectés par les
autorités cantonales, faute de données intégrales et fiables.
Le niveau de contrôle des
produits n’a pas été fixé
La stratégie de surveillance
dans le domaine de la sécurité alimentaire est précisée dans les
bases légales. Sa mise en œuvre est détaillée dans le plan de
contrôle national pluriannuel. Celui-ci assure que les contrôles
officiels couvrent tous les secteurs et toutes les étapes de la
chaîne agroalimentaire. Le niveau de contrôle officiel par
catégorie d’entreprise est fixé dans une ordonnance. En revanche,
aucun objectif de contrôle des produits (fréquence des analyses
d’échantillons en laboratoire) n’a été défini, malgré
l’importance de ce type de contrôle pour réaliser les objectifs
stratégiques.
Les laboratoires cantonaux
doivent réaliser les analyses d’échantillons. L’OSAV n’a pas
de responsabilité dans l’organisation des laboratoires cantonaux.
Si un chimiste cantonal manque de compétences dans son laboratoire,
il peut s’adresser à un autre canton. Il n’existe pas de
cartographie des compétences propres à chaque laboratoire cantonal.
Il n’est dès lors pas possible de constater si, de manière
globale, les compétences en analyse des cantons répondent à leurs
besoins et si l’organisation est efficiente.
On peut lire qu’à propos des
intervalles maximaux entre deux contrôles officiels par catégorie
d’entreprise, cela peut varier de six mois à 10 ans selon le
risque potentiel pour la sécurité alimentaire de chaque catégorie
d’entreprise.
Les résultats des contrôles
des cantons doivent être pris en compte dans l’analyse des risques
L’UCAL réalise des audits et
des enquêtes sur mandat de l’OSAV pour garantir que les
prescriptions nationales sont correctement mises en œuvre par les
autorités d’exécution. Elle établit un programme de surveillance
pluriannuel avec les thèmes à surveiller. Le choix des thèmes
jugés prioritaires n’est pas transparent. Il devrait être
justifié par une analyse des risques formelle avec des critères
définis. Les données de contrôle fournies par les cantons
devraient également servir à alimenter l’analyse des risques de
l’UCAL. Si jusqu’en 2022 la qualité des données de contrôle
n’était pas assurée, dès 2023 ces données seront interfacées
et répondront à des spécifications plus précises. Elles pourront
dès lors fournir des indications utiles pour analyser l’activité
de contrôle des autorités cantonales d’exécution.
Le programme de surveillance de
l’UCAL comprend peu de mission en relation avec l’activité des
chimistes cantonaux pour les contrôles des denrées alimentaires.
Les missions prioritaires portent surtout sur la production primaire
(culture de plantes et élevage d'animaux de rente). De plus, les
audits ont pour objectif de faire une appréciation sur le système
global et non sur l’application faite par chaque canton. Il n’y a
par exemple pas de surveillance sur le respect des intervalles de
contrôles officiels d’entreprises prescrits par ordonnance. Or, a
constaté le CDF, cet intervalle de contrôle effectif moyen en année
est toujours supérieur à celui prévu par la législation en
vigueur. Enfin, l’UCAL fait des recommandations aux autorités
d’exécution et en fait un suivi. Les rapports de l’UCAL ne sont
pas publiés et les bases légales ne prévoient pas de sanction
possible lorsqu’une autorité cantonale d’exécution ne met pas
en œuvre les mesures correctives nécessaires.
Les auditeurs de l’UCAL sont
rendus attentifs dans le cadre de leur entretien annuel des principes
d’indépendance attendus de leur part. Le CDF estime que cette
mesure n’est pas suffisante et recommande que ces personnes signent
une déclaration d’indépendance annuelle mentionnant les normes à
respecter.
Des outils à développer
pour l’unité de doctrine
La formation du personnel de
contrôle organisée par l’OSAV et les autorités cantonales
d’exécution est adaptée aux besoins. Les défis concernent
surtout les compétences spécialisées. Elles ne sont pas
disponibles dans tous les cantons et des collaborations doivent être
trouvées. L’OSAV souhaite adapter les bases juridiques afin que
les inspecteurs puissent être actifs au-delà de leur canton.
L’OSAV édicte les directives
pour uniformiser l’exécution de la législation relative aux
denrées alimentaires. Il existe un potentiel d’harmonisation des
outils utilisés par les autorités cantonales d’exécution, tels
que la check-list des contrôles officiels et le rapport adressé aux
entreprises. Des modèles standards permettraient d’améliorer
l’unité de doctrine.
En cas de risque détecté en
matière de sécurité alimentaire, l’OSAV coordonne les mesures.
Les consommateurs peuvent s’informer des avertissements et des
rappels de produits via le site RecallSwiss.
Celui-ci est néanmoins récent et encore peu connu.
